辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2024）辽01行终37号
上诉人（原审原告）：沈阳某某物资有限公司，住所地沈阳市于洪区沈新路142号。
法定代表人：蒋天凤，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：王某某，男，汉族，1957年2月19日出生，住址沈阳市东陵区。
被上诉人（原审被告）：国家税务总局沈阳市税务局第一稽查局，住所地沈阳市铁西区南六东路37号。
负责人:许某，该稽查局副局长。
委托诉讼代理人:夏某，北京盈科(沈阳)律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李某某，该稽查局工作人员。
上诉人沈阳某某物资有限公司与被上诉人国家税务总局沈阳市税务局第一稽查局行政处罚案，上诉人沈阳某某物资有限公司不服沈阳市浑南区人民法院作出的(2023)辽0112行初146号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，本案现已审理完结。
原审查明，被告第一稽查局于2018年12月13日作出沈税稽一罚〔2018〕78号《税务行政处罚决定书》，认为原告沈阳某某物资有限公司存在如下违法事实：2014年11月1日至2015年7月31日期间共取得241组增值税专用发票，金额22,820,597.92元，税额3,879,501.66元，购进货物名称为紫铜棒、角钢、废钢等，其中有65组取得的是沈阳经济区彰武昱晟实业有限公司开具的已证实虚开的增值税专用发票。沈阳某某物资有限公司在检查期内共开具311组增值税专用发票，金额25,935,715.01元，税额4,409,071.59元，销售货物名称为废钢、铸铁（废旧金属）、铁屑（废旧金属）、废机铁、紫铜棒、劈柴等。沈阳某某物资有限公司取得有已确定虚开增值税专用发票，申报数据进销金额增大，利差极小，单位存款账户资金流存在收到货款后马上转回到个人卡现象。认定沈阳某某物资有限公司编造虚假的进项数据、虚假资金流、虚假申报等对外虚开增值税专用发票，开具的311组增值税专用发票，金额25,935,715.01元，税额4,409,071.59元确定为虚开增值税专用发票。依据《中华人民共和国增值税暂行条例》第一条、第九条；国家税务总局公告2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》第一条、第二条第一款第一项；税总发2016年172号《国家税务总局关于走逃（失联）企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》；《中华人民共和国发票管理办法》（国务院令第587号）第二十二条第二款第一项、第三十七条第一款文件相关规定，决定对原告沈阳某某物资有限公司虚开增值税专用发票行为处以定额罚款500000元。因原告沈阳某某物资有限公司为非正常户，且注册地址（沈阳市于洪区沈新路142号）查无建筑物，导致无法直接送达或邮寄送达。故被告第一稽查局于2018年12月19日以公告方式向原告送达沈税稽一罚〔2018〕78号《税务行政处罚决定书》，公告期于2019年1月18日届满，视为送达。原告于2023年6月29日向原审法院提起行政诉讼，称未收到案涉税务行政处罚决定，系于2023年6月初通过案外人沈阳某某机械公司起诉其民事案件中，在该案审理过程中得知被告第一稽查局对其作出案涉税务行政处罚决定，因案外人某某机械公司的诉讼请求系要求赔偿不能抵扣增值税进项税额的损失，第三稽查局根据被告第一稽查局作出的已证实虚开通知单，进而对某某机械公司作出了相应的税务处理决定，原告从该案中得知有已证实虚开通知单的存在，故通过天眼查网站得知，存在沈税稽一罚〔2018〕78号《税务行政处罚决定书》及50万元罚款的情况。故原告诉至法院，请求：1、撤销被告作出的沈税稽一罚〔2018〕78号《税务行政处罚决定书》对原告50万元的罚款和虚开增值税发票的认定；2、本案诉讼费用由被告承担。另查明，沈阳市于洪区国家税务局于2016年1月26日认定沈阳某某物资有限公司为非正常户。
原审认为，本案的争议焦点为原告沈阳某某物资有限公司的起诉是否超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”根据税总发〔2016〕172号《国家税务总局关于走逃（失联）企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》规定，“一、收集相关资料并列出清单。（一）基本证据。1.主管税务机关核实确认并出具企业未按规定按期办理各类纳税申报及地址变更等涉税事项的已经失联证明。”“三、走逃（失联）企业检查处理程序。（一）公告送达各类执法文书。对走逃（失联）企业，在其他送达方式无法送达的情况下，税务机关应通过公告送达方式送达各类执法文书。公告送达可以在主管税务机关办税服务厅、纳税人注册登记地址张贴公告，或通过主管税务机关门户网站、当地主流新闻媒体发布公告（具体发布渠道由各单位根据实际情况选择）。在纳税人注册地址张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。”本案中，原告沈阳某某物资有限公司的主管税务机关（部门）为沈阳市于洪区国家税务局东湖税务所，沈阳市于洪区国家税务局于2016年1月26日认定沈阳某某物资有限公司为非正常户，即主管税务机关（部门）已与该企业失去联系，沈阳某某物资有限公司属于走逃（失联）企业。故被告第一稽查局在电话联系不上原告、公司注册地址没有建筑物而无法直接送达或邮寄送达的情况下，采取在主管税务机关办税服务厅，即沈阳市于洪区国家税务局办税服务厅公告案涉税务行政处罚决定的送达方式，符合上述有关法律规定，案涉税务行政处罚决定于2019年1月18日公告期满，应视为送达。现原告沈阳某某物资有限公司于2023年6月29日才向本院提起行政诉讼，早已超过法定的起诉期限，且无正当理由，应裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项，裁定如下：驳回原告沈阳某某物资有限公司的起诉。案件受理费50元，全部退回原告。
上诉人沈阳某某物资有限公司上诉称，1、被上诉人对于上诉人的《税务行政处罚决定书》进行公告送达程序违法，不具有公告送达的法定效力。上诉人作为被上诉人实施税务管理的纳税企业，在办理税务登记时除申报经营地址外，同时预留了法定代表人的联系电话和财务负责人的联系电话，由于上诉人所在的经营市场被整体拆迁，全体该市场的经营者均因该种不可抗力原因，导致经营场所无法存在，被上诉人自称到现场查看，明知上诉人根本不存在走逃的事实，却适用税总发2016年172号《国家税务总局关于走逃(失联)企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》的相关规定进行公告送达；更为重要的是，上诉人在一审庭审中自认，在对上诉人作出处罚过程中(见庭审笔录)，通过税务登记预留的电话，与上诉人的法定代表人取得了联系，该事实并不符合上述通知第一条第(一)项基本证据中，第3款：检查人员通过已知的联系人及联系方式(包括从互联网渠道所查询的联系信息)联系企业相关人员的录像(视频)、电话录音、电话笔录或第三方人员的证人证言。能够联系到企业代理记帐、报税人员等的，取得相关人员的笔录或其它证明材料。被上诉人明知上诉人并未失联，未履行该通知的上述法定义务，迳行适用该通知进行公告送达，明显不具备法律效力。被上诉人作为税务管理机关，自认可以通过电话与上诉人的法定代表人取得联系，完全可以通过电话通知上诉人税务行政处罚决定的内容，并依据上述通知的规定制作电话录音，并通知上诉人签收该决定书以实现直接送达，完全没有必要进行公告送达，其主张的公告送达并不具备法定的前提要件。被上诉人在对上诉人的进行税务处罚的过程中，将《税务行政处罚事项告知书》也一并进行公告送达，根据税务处罚程序的相关规定，税务机关应先行将该告知书直接送达，行政行为相对人签收后3日内，有申请听证的权利，该文书的送达程序中，并没有公告送达的法定程序，仅规定直接送达程序，就是为了保障相对人行使听证权利。而被上诉人通过违法公告送达的行为，则直接驳夺和减损了上诉人通过听证程序，证实其不存在虚开增值税发票事实救济途径的权利，通过以上违法程序，又直接公告送达《税务处罚决定书》，该行政行为属于最高院关于适用《行政诉讼法》的解释中第九十九条“重大且明显违法”中第(二)项的情形，导致本案没有法定事实依据，作出处罚决定，该行政行为属于法定无效的情形。2、一审法院认定上诉人超过起诉期限没有事实和法律依据，违反了《行政诉讼法》第四十六条对于行政诉讼时效的规定。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。被上诉人自称2019年1月，通过公告送达的方式向上诉人作出税务处罚50万元的决定，但时至今日，未对上诉人采取任何执行措施或其它通知措施。根据上述法律规定，上诉人作为行政行为的相对人，不应以其公告送达期限届满作为应当知道行政行为的起始时限，被上诉人在具备与上诉人实现有效联系的前提下，自称其办公场所张帖处罚决定，上诉人根本无法知道，不仅剥夺了上诉人陈述、申辩和听证(根据法律规定，对于法人或其他组织税务处罚超过一万元的，相对人有权申请听证，以确定事实真实性和法律适用的正确性)的权利，更无法实现行政行为相对人应当知道的法定要件，因此，行政诉讼的时效起算点不符合上述法定要件，被上诉人至今未执行该处罚决定，更导致上诉人无法知道案涉行政行为。3、一审法院未审查行政行为的有效性，仅仅审查诉讼时效，违反了相关《行政诉讼法》的法律规定。根据《最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》：“确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效”的规定，本案中，上诉人虽然请求撤销被上诉人作出的行政处罚决定，作为一审审判机关，应首先审查该行政行为的有效性，如果该行政行为无效，则自始无效，只需确认其无效即可，没有可以撤销的行政效力，如果行政行为有效，才需要审查是否具有合法性，是否应当撤销，自撤销判决生效后，该行政行为才不具有效力，并非自始无效，才可能受诉讼时效限制；上诉人虽请求撤销行政处罚行为，该请求必然包含对其有效性的审理。一审法院未审查行政行为的有效性，直接适用诉讼时效为六个月的相关规定，明显违反了上述答复的规定。根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为的实施主体没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。又根据最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第九十九条“重大且明显违法”第(二)、第(四)项的规定，本案中，被上诉人在一审答辩和诉讼中所提交的证据并没有税总发2016年172号《国家税务总局关于走逃(失联)企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》中第一条所列明的“收集相关资料并列出清单”中的相应证据，也没有该通知中第二条“交易真实性的判定”的相关证据，答辩中也未说明虚开增值专用发票的法定依据，直接适有该通知第三条“走逃(失联)企业检查处理程序”，没有任何法定事由，对上诉人作出行政处罚，同时对行政行为相对人不调查，导致上诉人丧失陈述和申辩的权利，属于上述司法解释中“重大且明显违法”的情形，应确认该行政行为无效，一审法院未对其进行审理并查明，迳行以诉讼时效裁定驳回上诉人的起诉，明显违反了上述《行政诉讼法》的法律规定。综上，一审法院没有任何事实和法律依据，以超过诉讼时效为由，拒绝对案件实体进行审理，严重侵害的上诉人的合法权益，恳请二审法院严格依据证据的法定性、依法查明案涉行政行为的有效性、严格适用行政诉讼法诉讼时效的相关规定，维护上诉人的合法权益。
被上诉人国家税务总局沈阳市税务局第一稽查局辩称，我方认为上诉人的上诉请求及事实与理由没有任何事实和法律依据，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。
本院查明的事实与原审法院审理查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，因上诉人属于失联企业，被上诉人在无法通过其他有效途径向上诉人送达涉案税务行政处罚决定的情况下，依据《国家税务总局关于走逃（失联）企业涉嫌虚开增值税专用发票检查问题的通知》第三条（一）项的规定，对上诉人采用公告送达的方式并无不当。被上诉人系于2018年12月19日进行公告送达，于2019年1月18日公告期满即视为已经向上诉人进行送达，且在涉案的处罚决定中已经明确告知行政相对人诉讼及复议的权利和期限，而上诉人于2023年6月29日才向法院提起本案诉讼，已经明显超过法律规定的起诉期限，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杜 娟
审判员 金明月
审判员 刘 婧
二〇二四年二月二十六日
书记员 刘 娇
本案裁定所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；